Szigorúan technikai okokból (elértük a blog.hu terjedelmi korlátait) kettéosztott bejegyzésünk első felében végigvettük a francia fejlesztési pólusprogram főbb eredményeit és kudarcait, most azonban hazai vizekre evezünk: a francia prodzsektekkel párhuzamba állítva bemutatjuk a magyar "fejlesztési pólusprogramot".
Figyelemreméltó, hogy gyakorlatilag a francia versenyképességi pólusok újjáéledésével teljesen egyidőben (azaz 2004-05-ben) Magyarországon (és Romániában) is megjelentek a fejlesztési pólusok a fejlesztéspolitikában. Az, hogy Magyarország hirtelen ennyire áptudét tudott lenni bizonyos nyugati fejlesztési elképzelések terén, nem is annyira meglepő és főleg nem előzmények nélküli. Egyrészt mindkét ország meglehetősen vízfejű, a főváros ellensúlyozásának szükségessége pedig adja magát (ebből a szempontból nem meglepő, hogy mondjuk a sokközpontú Németországban fel sem merült semmi hasonló), illetve a felülről tervezésnek és az állami "társadalommérnökösködésnek" is erős hagyományai voltak, még ha nem is pont ugyanolyanok, mint a franciáknál. Mint már említettük: nagyarányú városfejlesztés a vizsgált időszakban Magyarországon is volt, bár ezek jellemzően egy-egy ipari beruházáshoz kapcsolódtak, illetve kiemeltem fejlesztették a megyeszékhelyeket is. Korábbi posztunkban már összefoglaltuk, hogy az időszakban - Franciaországhoz hasonlóan - Magyarországon is nőtt a "vidéki" nagyvárosok súlya a településszerkezeten belül. "Ellenpólusszerű" fejlesztés kezdetben Miskolcot jellemezte - nagyjából hasonló szakmai, ideológiai és politikai okokból, mint manapság Debrecen esetében, illetve valamivel haloványabban az egyéb "első körös" megyei jogú városok (Debrecen, Pécs, Szeged) is kiemelten fejlesztendőek voltak. A rendszer némileg szofisztikáltabbá vált az 1971-es Országos Településfejlesztési Koncepcióval, amely fejlesztési szempontból többféle város- (és falu)kategóriát jelölt ki - itt például már Győrrel bővült a regionális központok köre, és megjelentek a másodlagos központok is. A koncepciót a falvak egy részét igencsak hátrányosan kezelő mivolta miatt viszonylag gyorsan "eltemették", és bár a későbbi tervezési dokumentumokban egy-két eleme még visszatért, ennek oka nem feltétlenül valami szocialista nosztalgia, rossz berögződés, hanem egyszerűen az, hogy a magyar településhálózat problémái hosszútávon is állandóak.
Nem így tervezték, de "pólusszerű jelenségeket" eredményezett - az Audi-gyár Győrben - (forrás)
Alapvetően ezekre a problémákra reflektált az 1996-os területfejlesztési törvény nyomán 1997-98-ban kidolgozott Országos Területfejlesztési Koncepció, mely a modern magyar területfejlesztés első "fecskéje" volt, egy olyan dokumentum, mely sok szempontból még hagyományos szemléletrendszerben készült, de már valamennyire az uniós intézményrendszerre tekintve, új fogalmakat is bevezetve, megmagyarázva. Hagyományos szemléletű, mert a területfejlesztést egy olyan ágazati politikának tekintette, mely a más ágazati politikák által létrehozott egyenlőtlenségeket próbálja kiegyenlíteni. Szintén hagyományos szemléletről árulkodik a komolyabb világgazdasági kitekintés nélküli, leíró szemléletű területi helyzetelemző rész, melyben a korabeli magyar gazdaságföldrajz kedvenc toposzai is helyet kaptak (pl. a kelet-nyugati lejtő, ami Budapestre és Nyugat-Európára tekintve inkább csak egy huplinak tűnt volna). Valószínűleg a nagyobb léptékű gazdasági folyamatok mellőzése miatt születhetett az a vezérgondolat, hogy a területfejlesztést a kistérségi szintű együttműködésekre kell alapozni, ami a korabeli francia versenyképességi felfogáshoz viszonyítva meglehetősen egyszerű megközelítésnek tűnik (főleg azt figyelembe véve, hogy az ezzel megbízni tervezett állami/önkormányzati szférában önmagában is nehezen értelmezhető az "együrműködés" szó). Az, hogy valahogy a világgazdasági folyamatokhoz is csatlakozni kellene, leginkább Budapest fejlesztése kapcsán kerül elő, illetve haloványan már itt is megjelennek a fővároson kívüli "fejlesztési súlypontok".
A dokumentum talán legnagyobb dobása, hogy az alapvetően regionális szinten folyó uniós programalkotásra felkészülve létrehozta a fejlesztési-statisztikai régiókat. (Egészen pontosan a dokumentumot elfogadó 1999. március 20-i Országgyűlési Határozat egyúttal a koncepcióban meghatározott régiós lehatárolást és terminológiát tette a területi tervezés alapjává.) A némileg fura elnevezés bizonyos ideiglenességet sugallt és annak a tudatában lett megalkotva, hogy a régiónak Magyarországon nincs hagyománya, de az alkotók reményüket fejezik ki annak kapcsán, hogy az új intézmény megerősödik, és ez lesz a területfejlesztés fő szintje. Reményre adott okot, hogy a régiókat komoly várakozások övezték, elsősorban a várt uniós pénzeső miatt (Budapesten kívül ebben látták a nyomasztó fővárosi befolyás csökkentésének legfőbb lehetőségét), másrészt a nagyobb városok is részben ettől várták fellendülésüket, egyfajta "kisfővárosi" státusz révén. Utólagos bölcsességgel azt lehet mondani, hogy a régiókat kialakító szakemberek vélhetően nem teljesen gondoltak bele bizonyos politikai következményekbe: a megyehatárokon alapuló régiókijelölés végül nemcsak a hazai regionalizmust vágta haza, de a későbbi "pólusprogram" sírját is elkezdte megásni. Mi volt a probléma a 7 magyar régióval, hogy végül nagyjából senki nem volt elégedett velük?
A tervezési-statisztikai régiók - (forrás)
- A megyehatárokon alapuló régiók sok esetben nem tükrözték a valós gazdasági vonzáskörzeteket (legfeltűnőbben talán Győr és a Balaton környékén, valamint Nógrádban, de szinte minden régióból hozhatunk példát)
- Politikai szervezete, képviselete a megyének (illetve a megyei jogú városoknak) volt, politizálni megyei szinten lehetett, így szükségképpen a megyei politikai és fejlesztési alkuk maradtak a dominánsak - ezekből persze a forma kedvéért össze lehetett rakni valami regionális álláspontot, persze sok értelme nem volt.
- A némileg elaprózott regionális szerkezet, és a gazdasági vonzáskörzeteket nem igazán követő határok megindították a nagyobb városok közötti rivalizálást a regionális funkciókért: főleg ott, ahol a régió legerősebb városa perifériális helyzetbe került (Győr), rossz volt a megközelíthetősége (Pécs), vagy túl közel volt hozzá "riválisa" (Székesfehérvár, Debrecen). Mindez néha fura szervezeti megoldásokhoz vezetett, legutóbb például a Regionális Közlekedési Központok kudarcos kialakításánál.
Mindezek összességében a régiók súlytalanná válásához vezettek, hiába indult meg a regionális fejlesztési szervezetrendszer kialakítása.
Természetesen a problémákkal a régiók kialakítói is tisztában voltak, de egyszerűen nem láttak reális lehetőséget a megyerendszer lebontására, mert az hasonlóan nagy problémákat generált volna - az EU-nak viszont régiókat kellett prezentálni, úgyhogy előálltak ezzel a megoldással, "hátha meggyökeresedik" alapon. Tegyük hozzá, valószínűleg a megyék teljes átszabása sem hozta volna el a regionalizmus diadalát, ez sem garantálta volna ugyanis az erős regionális intézmények létrejöttét a "központtal szemben". Ugyanakkor az némi politikai naivitásról tanúskodik, hogy nem látták előre a regionális szerepre ácsingózó városok cívódását, vagy ha mégis, nem nagyon sikerült tenni ellene. Jellemzően "magányos" tanulmányok születtek, alapvetően jó meglátásokkal, de ez kevés volt a komolyabb és valóban széleskörű szakmai vita kialakulásához - vélhetően ez az írás is csak gyarapítja ezek listáját.
A magyar régiók genezisével kapcsolatban nagyon gyakran elhangzott érv és kifogás, hogy a régiókra az EU-nak volt szüksége. ("Bocsi, mi igazából nem akarjuk, de hát az EU...) Úgy általában nagyon szeret az államigazgatás (nem csak a magyar, és nem csak a mostani magyar) reflexszerűen Brüsszelre mutogatni, ha valami kellemetlen dolgot kell lenyomni a közvélemény torkán, vagy valami elcseszést kell palástolni. Amíg az EU-s pályázatkezelésben dolgoztam, lépten nyomon belefutottunk ilyen problémákba, melyeknél jelezték, hogy "Brüsszel" mindezt nem engedi, holott kiderült, hogy abszolút engedte volna a megfelelő eljárásrend betartása mellett, csak éppen ezt a magyar félnek nem sikerült megoldani. Tipikusan ilyen példa, hogy az EU Bizottság által elfogadott operatív programokat utólag nehéz módosítani, de az elfogadásukig azért elég tág a tagállami mozgástér, hogy mit is tartalmazzanak. Persze ha utólag iderül, hogy nem jó, egyszerűbb azt mondani kifelé, hogy a Bizottság nem engedi (lásd korábban a buszbeszerzéseket), holott valójában a hazai tervezéskor történt hanyagság/tévedés - vagy a tervezéskor helyesnek tűnő érvek alapján egyszerűen így döntott a tagállami kormányzat.
Hasonló történet a régiók ügye: az EU-nak valójában a különböző szintekre delegált fejlesztési források mértékének megállapításához van szüksége egy egységes STATISZTIKAI területi beosztásrendszerre. Magyarul, valahogy meg kell állapítani, hogy az adott területegység fejlettebb-e annál, hogy kiemelt támogatást kapjon. Ezt nyilván egységes módon kell számolni, de hogy pontosan mekkora terőletegységekre, az elég tág keretek között mozog az Eurostat által meghatározott NUTS (Nomenclature des unités territoriales statistiques) alapján. Alapvetően két előírás van - ha lehet meglévő területegységek képezzék a beosztás alapját, illetve az egyes országokban a rendszer részévé tett területegységek lakosságátlagának a következő határok közé kellett esniük:
A regionális támogatásoknak való megfelelést a NUTS-2-es szint alapján határozzák meg, ez tehát az EU "régiója" - azaz Magyarországon a megyék jók voltak a NUTS-3-as szinthez, de a NUTS-2-es szinten 4-12 régiót kellett kialakítani. Hangsúlyozom, kizárólag statisztikai célból, de hogy ezen felül a régióknak bármi egyéb szereppel kellene rendelkezni, az nem közvetlen uniós előírás. Ennek megfelelően mind a régiók nagysága, mint fejlesztéspolitikában betöltött szerepük nagyon eltérő - elég ha csak megnézzük a térképen, mi is számít NUTS-2-es szintnek mondjuk Németországban, Franciaországban vagy Spanyolországban, és hogy mennyire van ez helyi szervekkel megtámogatva.
NUTS-2-es régiók az EU-ban (és egyes társult és tagjelölt országokban) - (forrás)
Természetesen az EU támogatja a szubszidiaritás elvét (azaz, hogy a döntésekre lehetőleg az arra alkalmas helyi szinten kerüljön sor), illetve abban is van logika, hogy ha már egyszer az adott régió fejlettsége határozza meg a megkapható támogatások egy részét, akkor lehetőleg szervezetileg is különüljön el a fejlesztési intézményrendszere, de természetesen nem előírás. Ettől természetesen abszolút nem elitélendő a korabeli magyar szakemberek ezirányú törekvése, de szögezzük le: nem az EU-n és előírásain múlott, hogy nem jött össze a kísérletük.
A már említett területfejlesztési törvény egyben előírta az OTK 6 éventi értékelését és felülvizsgálatát, amelyre 2004-2005-ben sor is került, azonban a dokumentum készítői lépten-nyomon hangsúlyozták, hogy itt tulajdonképpen nem felülvizsgálatról, hanem egy teljesen új szemléletmóddal készült új dokumentumról van szó. Ez sok szempontból igaz is volt: sokkal rövidebb, összeszedettebb, "befogadhatóbb" munka volt, melynek legfőbb célja a területi tervezési szemléletrendszer bevitele volt a korábban ágazati nézőpontú fejlesztéspolitikába, mondván, a területi fejlesztési célok nem teljesülnek, az ország jópár régiója leszakadóban van. Emellett a korábbinál is hangsúlyosabbá vált az uniós terminológia használata, a célrendszert igyekeztek a már meglévő európai uniós fejlesztési gyakorlathoz igazítani, és a területfejlesztési célok érvényesítése között kiemelten jelent meg Magyarország (intézményrendszeri és gazdasági szempontú) európai integrációja, valamint hogy a fejlesztési politikát egyre inkább a régiók és a kistérségek szintjére kell helyezni a szubszidiaritás elvének megfelelően. Tulajdonképpen minden benne volt, amit egy társadalomföldrajzos csak kívánhat, azonban mindezt talán kissé túl "lendületesen" sikerült kifejezni, a dokumentumot olvasva egyes helyeken nem csak az azóta eltelt 15 év utólagos bölcsessége miatt lehet olyan érzésünk, hogy az alkotók mintha nem mindig lettek volna tisztában azzal, hogy a gyakorlatban milyen egyéb követelményeknek kellett volna megfelelniük munkájukkal.
Ezért azonban nem feltétlenül csak őket lehet hibáztatni: a 2004-2005-ös OTK kidolgozásában a VÁTI fiatal kutatói játszották a főszerepet, jelentős részük az első "geográfusnemzedékbe" tartozott, és joggal érezhették, hogy előttük a magyar társadalomföldrajz nagy lehetősége, és látványosan elszakadhatnak az 1980-as, 90-es évek fordulójának problémás színvonalú társadalomföldrajzi milliőjétől. Akit bővebben is érdekel ennek háttere, annak érdemes elolvasnia Beluszky Pál munkáját, amelynek társadalomföldrajzot értékelő kulcsmondata témánk szempontjából is releváns: "alig-alig vagyunk jelen a magyar társadalomtudomány színpadján, s ami még rosszabb, ha főszerepre kérnének fel, kiderülne, képtelenek vagyunk azt eljátszani". Itt ugyanis - ha nem is tudatosan - de pont a főszerep eljátszására történt kísérlet.
Ugyanis a dokumentum azt célozta, hogy az egyes ágazati célokat lehetőleg a területfejlesztési célok és intézmények fogják össze, amiben akkor lehet realitás, hogy ha ezek az intézmények már léteznek és van némi működési tapasztalatuk (valójában épp, hogy csak léteztek, de nem voltak túl fajsúlyosak...), ezen felül maga a koncepció is számos hiányossággal és problémás ponttal bírt. Ráadásul párhuzamosan az inkább ágazati hangsúlyú Országos Fejlesztéspolitikai Koncepció is elkészült, ami azért némileg takarékra tette a nagyratörő törekvéseket.
Hogy jobban lássuk a problémás pontokat, vizsgáljuk meg jobban, miket is jelölt ki a magyar területfejlesztés fő céljaiként a dokumentum:
Az OTK célrendszere - (forrás)
Már pusztán az ábra beosztásán és arányain is felfedezhetünk némi "francia" hatást, ugyanis bár a regionalizmus intézményei megjelennek az ábra alsó részén, azért elég hangsúlyos a központi célmeghatározás - főleg azt figyelembevéve, hogy a regionális intézményrendszer ekkor még igencsak halovány volt - tulajdonképpen ez hozta a francia gyakorlatban is a regionalizmus viszonylagos kudarcát (felülről tervezték meg, helyi intézményrendszere gyenge maradt).
Bár a hosszú távú célok az ábrán meglehetősen elnagyoltak, a koncepcióban részletesen kifejtik ezeket: a magyar területfejlesztők is felismerték, hogy a világgazdasági (illetve a magyar gyakorlatban a nyugat-európai) felzárkózás alapvetően Budapesten és környékén, illetve jó esetben bizonyos vidéki pólusokon keresztül valósulhat meg, de valójában mindkét esetben fejlesztő célú beavatkozásra van szükség, emellett természetesen elengedhetetlen az elmaradott vagy válságterületek valamilyen szintű felzárkóztatása is a "harmonikus" térszerkezet kialakulása érdekében. Ez mindenképpen figyelemreméltó gondolat volt, egyrészt az OTK alkotói láthatóan tisztában voltak azzal, hogy a teljes területi kiegyenlítés nem opció, másrészt a francia példával ellentétben jobban tisztában lehettek azzal, hogy a "pólusszerű" fejlesztések továbbgyűrűzése korlátos - a városszerkezet bizonyos kitüntetett pontjaiig mehet végbe - jó esetben, ezért az egyéb térségtípusok számára külön fejlesztési nyomvonalakat határoztak meg. Persze a nem minden áron területi kiegyenlítésre törekedő dokumentum a területfejlesztők bizonyos köreiben, valamint az érintett helyi politikusok között is komoly hullámokat vetett, de ez azért egy viszonylag jól megindokolt és védhető koncepció volt - nagyobb balhét tulajdonképpen az úgynevezett pólusprogram robbantott ki.
Az OTK pólusmodellje - (forrás)
Ha a középtávú területi célokat vizsgáljuk, első ránézésre alapos, teljes munkának tűnik - legalábbis "budapesti" szemmel nézve, "vidéki" szempontból már vannak benne komoly "lyukak". Természetesen már a főváros pólusok formájában történő kiterjesztése is komoly szemléleti fejlődést jelent, ugyanakkor a 3-6. pontba nem tartozó nem pólusvárosoknak meglehetősen keveset kínált a koncepció: ezek pedig jellemzően középvárosok, erősebb gazdasággal rendelkező kisvárosok (és környezetük). Ebből természetesen óriási balhé lett: a koncepció ugyanis Debrecent, Miskolcot, Szegedet, Pécset és Győrt határozta meg pólusként, Székesfehérvárt és Veszprémet pedig fejlesztési társközpontként, az egyéb megyei jogú városokat a pólusokból kiinduló fejlesztési tengelyeken elhelyezkedő fejlesztési alközpontként. Utóbbiaknak a pólusokkal együttműködésre, együtt fejlesztésre juttattak volna forrásokat - ezzel a koncepcióval bizony elég sok gond volt.
- Gyakorlatilag kimaradtak a nem megyei jogú közép és kisvárosok, melyek innentől tulajdonképpen csak a regionális fejlesztési vagy az ágazati stratégiák nyomán reménykedhettek valamiféle fejlesztési irányban. Ezzel egy szép nagy akna került a területfejlesztés ágazati politikákat összefogó szerepe alá.
- A koncepcióval sikerült olajat önteni a "régióközponti" és "kisfővárosi" problémakor parazsára: a másodlagos központok egyrészt szerették volna, hogy hangsúlyosabb fejlesztési szerep illesse őket, másrészt magával a városbeosztással kapcsolatban is komoly kételyek merültek fel: elég "bátor" gondolat volt például Nyíregyházát és Kecskemétet Hódmezővásárhellyel és Nagykanizsával egy csoportban szerepeltetni. Persze bármilyen ilyen típusú kategorizálás konfliktusokhoz vezet, de jelen esetben talán jobban lehetett volna törekedni ezek elkerülésére.
- Aki már látott magyar "szomszédvárakat" együttműködni, annak nem sok illúziója lehetett a koncepció megvalósíthatósága iránt - bár az is cél lehetett, hogy a városokat a támogatások ígéretével együttműködésre késztessék.
- Szintén problémát jelentett, hogy az alapvetően feszes, nem túl bő lére eresztett koncepció a további fejlesztési dokumentumok kidolgozását egyéb (részben regionális) szervezetekre bízta - ezen a szinten lehetett finomítani az elképzeléseken, ez tulajdonképpen meg is történt, ugyanis 2005-2006-ban megyei és regionális fejlesztési dokumentumok cunamija árasztotta el az országot, melyekben egyrészt a póluselképzelések is felhígultak, másrészt a koncepció említett hiányosságai hajlamossá tették az alkotókat a koncepciótól való eltérésre. Ez persze nem tette könnyűvé sem a regionális operatív programokat készítők, sem az azt végrehajtók dolgát. Az operatív programok tervezésekor nagyjából igyekeztek minden felmerülő részcélt beszuszakolni a koncepció célrendszere alá, ami összességében a póluscél pénzügyi kilúgozódásához vezetett (a regionális és megyei tervek szerint). Másrészt komoly gondok adódtak a megvalósítás során is: ezek egyrészt a végrehajtó intézményrendszer tapasztalatlanságára vezethetőek vissza, másrészt viszont a tervezés hibáira. A felfokozott tempójú koncepcióalkotásban ugyanis némileg elhanyagolódott az a (gazdasági jogi) kérdés, hogy az országos vagy helyi szinten felmerült fejlesztési ötletek valójában hogyan támogathatóak az EU-s elvek alapján , illetve bár a tervek és koncepciók roppantmód "integráltak" voltak, a pályázati kiírásokat készítők számára sok esetben nem volt világos, hogy hogyan is kapcsolódnak egymáshoz az egyes fejlesztési elképzelések - ennek kidolgozása némileg felületesre sikeredett. Mindezek a gyakorlatban a projektfolyamat megakadását, az egymásra épülő programok szétcsúszását eredményezték, tulajdonképpen ezért (is) volt szükség 2010 után a fejlesztési pénzek komolyabb mérvű átcsoportosítására (bármilyen megvalósítható célra), mivel a fejlesztési időszak végének közeledtével a forrásvesztés veszélye merült fel. Magyarul az alacsonyabb szintű dokumentumok túl kevéssé foglalkoztak azzal, hogy hogyan is lehet ténylegesen elérni a koncepció céljait, mivel sok esetben a célok "finomhangolására" ment az energia. Valójában a legtöbb esetben a tervezett "szinergiák" helyett inkább pontszerű fejlesztések valósultak meg, amit már a franciáknál is láthattunk - ez nem csak a célok elérésének módszertanával kapcsolatban vet fel kérdéseket, de a célok helyességével is. Magyarul inkább a kisebb léptékű, "pontszerű" fejlesztések, lehetnek a reális célok, és helyenként (kedvező egyéb adottságok esetén) komolyabb célok és megvalósulhatnak.
Összességében tehát borítékolható volt a "pólusfejlesztés" eredménye: a tervezettnél jóval több város tartott igényt valamiféle "pólusjellegű" fejlesztésre, nem is feltétlenül megalapozatlanul - nagyon hasonló módon a franciaországi "túljelentkezéshez". A program felhígítására a gyakorlatban az alacsonyabb szintű fejlesztési dokumentumokban (pl. az egyes ágazati vagy regionális operatív programokban) került sor.
De mi is volt a magyar tervekben a fejlesztési pólus? Összességében nagyon hasonlított francia megfelelőjére, ami tekintve, hogy mindkét ország településhálózatát egy vízfej uralja, nem annyira meglepő. Olyan fővároson kívüli központok kialakítását célozta a dokumentum, melyek egyrészt képesek bekapcsolódni a világgazdasági folyamatokba, másrészt a környezetük számára is a korábbinál színvonalasabb szolgáltatásokat és gazdasági lehetőségeket tudnak kínálni. A fejlesztések fő csapása alapvetően a helyi húzóágazatok (vállalatok) és a helyi felsőoktatás (kutatás és fejlesztés) együttműködésének elősegítése, a KKV-k bevonása és ekkor divatos módon a klaszteresedés elősegítése lett volna. Mindezekre mentek is források, azonban jóval szétaprózottabban és közvetettebben, mint azt eredetileg szándékozták. Persze a francia példán is láthattuk, hogy önmagában a források pár városra koncentrálása sem garantálja a sikert.
Ami a sors fintora (és a területfejlesztők bosszúsága), hogy mind Franciaországban, mind Magyarországon a valóban a tervezett, 2000-es évekbeli célrendszer szerinti pólusjelenségeket leglátványosabban produkáló két város javarészt nem a központi programnak, hanem helyi és vállalati döntéseknek köszönheti az eredményeket. Természetesen Grenoble esetében egy jóval régebbi és kiforrottabb "technopolisz" jegyeket mutató fejlődésről van szó, a jóval szerényebb eredményeket produkáló Győr esetében pedig arról, hogy a városvezetés az 1990-es évek elején gyorsan kapcsolt és igen kedvező befektetői közeget teremtett a Rába potenciális utódainak - a betelepülő Audi pedig kikényszerítette mind a felsőoktatás fejlesztését, mindpedig egy korlátozott klaszteresedést - mindezt pedig a magyar állam is igyekezett támogatni (de nem feltétlenül csak a póluselképzelés nyomán).
Kicsit sárga, kicsit savanyú de a miénk - a nem tervezett "pólus": északon az Audi, a vasúttól délre az ipari park - Forrás: Google Maps
Ugyanakkor a pólusprogramnak is lettek végül az eredményei: legalábbis abban tettenérhetőek, hogy talán enyhült a fővároscentrikus gondolkodásmód, valamint a későbbi fejlesztési dokumentumokban már egy jóval kiérleltebb fejlesztési elképzelésrendszerhez vezetett az első viszonylagos "kudarc".
Muszáj egy személyes, nagyon szubjektív kitérőt tennem a koncepció szakmai tárgyalása és oktatási feldolgozása irányában. Már volt róla szó, hogy a koncepciót jópáran a (területfejlesztő) geográfus szakmateremtés első gyümölcseként fogták fel, alkotói természetesen büszkék voltak rá, egyesek viszont a kiváltott politikai hullámverést meglátva inkább kritikusak voltak, a kritikák között voltak inkább elméletiek ("már a franciáknál sem jött be ez a pólus téma"), és inkább gyakorlatibb jellegűek is, utóbbiak elsősorban a némileg elnagyolt kidolgozást és az alkotók politikai naivitását helyezték előtérbe. Azonban ha az olvasó rákeres a fejlesztési koncepció kritikájára, majdnem üres kézzel fog távozni - ezzel párhuzamosan az akkori geográfushallgatók (talán egy speciális kollégium kivételével) tényleg nagyjából south parkos szinten hallhattak kinyilatkoztatásokat a "póluselmélet" és a koncepció helyességéről vagy helytelenségéről, pedig a gyakorlatilag jelentéktelen kistérségi rendszer sajátosságainak háromszori bebifláztatása helyett azért akadt volna idő a részletesebb magyarázatra...
A kiérleltebb, némileg megváltozott szemléletű dokumentum a 2014-es Országos Fejlesztési és Területfejlesztési Koncepció (OFTK). A legnagyobb változást már a címe is sugallja: itt az ágazat és területi fejlesztési célrendszer együttes kezeléséről van szó, ami visszaemlékezve a francia kudarcokra, nem rossz irány. Figyelemreméltó, hogy az alkotók visszavettek abból a korábbi (kissé naív) elképzelésből, hogy a területfejlesztési politikának kellene felül állnia: egyrészt láthattuk, hogy mindez milyen baklövésekhez vezetett, másrészt a koncepciók egyesítése a gyenge magyar (központi és területi) intézményrendszerhez is jobban passzolt, harmadrészt pedig a NER központosító törekvéseihez is illett.
A dokumentum kidolgozása részben más elvek szerint történt, mint a 2004-05-ös OTK-é: A megyei fejlesztési koncepciók kidolgozására a dokumentummal párhuzamosan került sor - ami hatékony egyeztetési körök esetén kiköszöbölhette az előző Koncepció gyengeségeit - a végeredményt tekintve viszont azért vannak kétségeim efelől. Ezt követően került sor a két területi Operatív Program kidolgozására (gyakorlatilag 2014 tavaszán-nyarán), majd az ágazati operatív programokat is figyelembe véve kellett a megyéknek és megyei jogú városoknak integrált területi programot/stratégiát gyártani. Volt benne logika, bár például a megyei jogú városok külön kezelése megkérdőjelezhető. Emellett némileg "túltervezettnek" tűnik az egész, és tekintve, hogy a legkevesebb idő épp a pályázati intézményrendszert orientáló (illetve a kezét megkötő) operatív programok kidolgozására jutott, a gyakorlati szempontú kidolgozás nem biztos, hogy jobban sikerült, mint korábban...
Ebben a koncepcióban is megjelentek új elemek: jóval hangsúlyosabbak a geopolitikai elképzelések (egyes esetekben vágyálmok - de végülis egy jövőképről van szó, elférnek), valamint a városrendezés és a tájvédelem is. A területi fókusz (és a földrajzos toposzok) némi visszaszorulása kifejezetten jót tett az anyagnak, így megjelenhettek olyan, a területi fejlődést komolyan befolyásoló, de a geográfusok körében kevésbé népszerű témák is, mint a lakáspiac és a hitelezés helyzete. Azzal, hogy alkalmazkodni kellett ágazati elvárásokhoz, nagyrészt sikerült kihúzni a korábbi koncepció "méregfogait". Pólusok helyett itt már "többközpontú térszerkezetet biztosító városhálózatról" van szó, ami azért kellően elvont megfogalmazás ahhoz, hogy ne ugorjanak rá az ellenérdekeltek. A dokumentum hangsúlyozza K+F, a nemzetközi versenyképesség és a "beruházásösztönző térszerkezet" kialakítását. Ha megnézzük utóbbi leírását, nyilvánvalóvá válik, hogy mindez nem más mint az "észak-dunántúli" (győri, székesfehérvári, tatabányai) városfejlesztési modell, mely nagyjából 15-20 év után utat talált magának a magyar fejlesztéspolitikai gondolkodásba. (Persze egyes elemei korábban is megjelentek, főleg a valójában talán kevésbé lényeges infrastruktúrafejlesztés terén.) Szintén árulkodó, hogy az egyes városok kitörési pontjainak összesítésekor Budapesten kívül egyedül Győrnél sorolnak fel valódi világgazdasági integrációt jelentő jelenségeket. Szerencsére 2021-re a helyzet változóban van, amiben talán lett némi szerepe a koncepcióban leírtaknak.
Szintén pozitív, hogy a koncepció alkotói egyértelműen kimondják, hogy Budapesten sem elég a saját nagyszerűségünkben elmerülő köldöknézegetés, hanem a korábbinál sokkal aktívabb, integráltabb városfejlesztésre van szükség (ez nagyjából mostanára kezd formát ölteni). Alacsonyabb szinten mozogva azonban már vannak kevésbé átgondolt javaslatok. Az egy dolog, hogy a koncepció a megyehatárokat még mindig "berlini falként" kezeli, nem igazán véve tudomást az azokon átnyúló vonzáskörzetekről, de néhány elképzelés komoly homlokráncolást válthat ki az olvasóból: ilyen például a kevés, valóban megyehatáron átnyúló elképzelés egyike, a Kaposvár-Dombóvár városegyüttes, Hódmezővásárhely, mint az "alföldi Sophia Antipolis" - itt nem nehéz különböző politikai hátsó gondolatokra gyanakodni. Az "Ózd, több, mint város, több mint lakóhely" szlogen pedig simán trollkodásként hat (főleg az elmúlt évek eseményei után, ami még inkább aláhúzza azt, hogy itt valójában a céges döntések a dominánsak, nem a fejlesztői akarat) - ezeket leszámítva viszont sokkal inkább koncentrálnak a kisebb városokra is, ami szintén pozitív. Félreértés ne essék, nem azt mondom, hogy egy koncepcióban nem lehet nagyratörő, a rögvalóságtól merőben eltérő álmokat megfogalmazni, de az említett példák szerintem a túlzó várakozásokat keltő, irreális kategóriába esnek, jobb ötlet híján a sokkal nagyobb városokra, agglomerációkra alkalmazott terminológiát sikerült ráhúzni a hazai esetekre.
Némileg elgondolkodtató ugyanakkor, hogy a többféle városbesoroláson belül megtalálható a "nemzeti és potenciálisan nemzetközi jelentőségű nagyvárosi térség" osztályozásrendszere is, ami eléggé hasonlít ahhoz a rendszerhez, amivel a franciák nagyjából ugyanekkor befürödtek - jó kérdés, hogy van-e ennek jelentősége az alapvetően külföldi multik által (gyakran a területi fejlesztők elgondolásai ellenében) befolyásolt magyar gazdaságban és térszerkezetben. Természetesen itt is megtalálható minden fejlesztési dokumentum "NER-farka", az infrastruktúrafejlesztés - szerencsére itt kevésbé várnak tőle csodát, mint más dokumentumokban.
Ami miatt még rendkívül "híressé" váltak a hasonló fejlesztési dokumentumok (illetve még inkább az azokat megalapozó előtanulmányok), az a meglehetősen fantáziadús térképanyag. Összességében a felsorolt magyar tanulmányok jó minőségű térképekkel készültek el, ugyanakkor a készítők néha túl lelkeseknek bizonyultak, ami egyes esetekben nehezen értelmezhető, vagy egyenesen nevetséges ábrázolásokhoz vezetett.
Jó példa erre a fent látható "magyar kétfarkú t-rex" ábrája, ami azt mutatja, hogy hova tud fajulni, ha a földrajzos mindenáron zónákban, területi lehatárolásokban gondolkodik. Itt persze érthető az igyekezet, hogy mindenképp igyekeztek kiemelni a "gazdasági-technológiai magterületet", de végül nemcsak fura lett a végeredmény a határon teljesen logikátlanul áthúzott körvonallal, de több helyen is megkérdőjelezhető a lehatárolás (pl. a pécsi lábnál, a balaton déli partján és Szolnok környékén is). Bár a legtöbb hasonló térképkísérlet már "elenyészett" a 2014-es koncepcióig, a fejlesztési dokumentumnak azért maradt pár olyan térképen is ábrázolt eleme, ami legalábbis kétségeket ébreszthet - nem is az ábrázolásmód miatt, hanem inkább a kidolgozás mélysége okán. Valószínűleg külföldi példák lebegtek az alkotók szeme előtt a következő térszerkezeti ábráknál is, amit ugyan a szövegben valamennyire megmagyaráznak, a gond "csak" az, hogy a vörös tengelyek esetében nem mindenhol világos, hogy milyen fejlesztésben is gondolkodnak - de a "Kárpát-medencei pacman" térképen jól néz ki:
A legtöbb vonal esetében ráismerhetünk a tervezett M8-as, M9-es autópályákra, mások esetében nem egyértelmű, hogy gyorsforgalmi út fejlesztésről van szó, vagy csak néhány távolsági busz- és vonatpár beállításáról? Persze az alkotók joggal védekezhetnek úgy, hogy ez csak a koncepció, a részleteket majd máshol fogják kidolgozni, a kritikusok viszont azzal támadhatnak, hogy rendben, de akkor hogy lehet erről társadalmi vitát folytatni? (Főleg, hogy a megyei koncepciók párhuzamosan készültek.) Ráadásul már láthattuk, hogy Magyarországon is képes nem várt irányt venni a köztes dokumentumok kidolgozása, azt pedig már Perroux esetében is megfigyelhettük, mivel jár, ha nem teljesen kidolgozott koncepció alapján indul a fejlesztés. Véleményem szerint legalább vitaindítóként talán tovább lehetett volna menni egy lépéssel. Ha a lényeg úgyis az alacsonyabb szintű fejlesztési dokumentumokban lesz, a koncepció viszont nem ad használható útmutatást, vagy mint a 2005-ös dokumentumnál láthattuk, megkérdőjelezhető útmutatást ad, akkor mi értelme a koncepciónak?
Az újabb koncepció természetesen nem csak "formai jellegű" kritikákat kapott, legtöbbször épp a központilag (fentről) tervezett jellegét, és e szemléletmód hibáit szokták felróni, azaz hogy a nem extra módon támogatott térségek vagy a politikai okokból némileg hanyagolt "pólusok" számára a központilag tervezett, helyiek által legfeljebb véleményezett fejlesztési koncepciók nem nagyon hoznak lényeges változást. Ez persze a regionális intézmények hiányával is összefügg, és ismerős lehet a francia példából is, így lehetséges, hogy hosszútávon Magyarországon is a másik irányba fog lengeni az inga, és előbb-utóbb egy "regionálisabb" fejlesztési kísérletre fog sor kerülni. És ha nem figyelünk, az ezt forszírozó szakemberek jó eséllyel ugyanúgy túlzó célokat fognak kitűzni, ami a kísérlet kudarcát, és a recentralizációt vonja majd maga után. Ez ugyanakkor egyelőre elmaradni látszik - az utolsó koncepciót ugyanis 2021-re nem vizsgálták felül - igaz, bevallottan 2030-ig szól, ugyanakkor a 2014-20-as uniós költségvetési időszakra van kihegyezve. Ezt mondjuk üdvözölhetnénk a kissé túlméretezett fejlesztési folyamat karcsúsításaként is, de inkább a növekvő irányítási centralizáció rejlik mögötte - az alacsonyabb szintű fejlesztési dokumentumok mindenesetre készülnek... (Hogy mennyire van értelme az elmúlt évtizedek egyik legnagyobb társadalmi/gazdasági válsága közepette megyei szintű fejlesztési dokumentumok készítésére fordítani az erőforrásokat, ráadásul úgy, hogy a 2021-27-es operatív programok sem készültek még el, az jó kérdés...)
Összességében milyen általános tanulságokat vonhatunk le a "pólusokra" nézve? Valóban hatékony terület- és gazdaságfejlesztő eszközök? Erre első körben a klasszikus közgazdász választ adhatjuk: "Attól függ". A Perroux-i értelemben vett pólusok léteznek, köszönik jól vannak, ugyanakkor azt láthatjuk, hogy ezeket a piaci folyamatok alakítják, formálják, állami támogatással, központi akarattal nehéz (bár bizonyos körülmények között nem lehetetlen) ilyet létrehozni. Ugyanakkor mind Franciaországban, mind Magyarországon láthattuk, hogy helyi kezdeményezések és a piaci folyamatok az állami fejlesztői akarattól függetlenül is eredményezhetnek hasonló fejlődést (pl Grenoble és Győr esetében). Természetesen a pólusprogramok és a technopolisz prodzsektek is jártak eredményekkel, hiszen alapvetően valós problémákra adott, legalább részben megalapozott válaszoknak minősíthetőek. Persze a kitűzött célokat sok esetben nem sikerült elérni, vagy legalábbis nem az eredetileg kitűzött módon és ütemben fejlődtek a központilag tervezett pólusok (lásd pl. Sophia Antipolist) - és persze az sem mindegy, mennyi közpénzt sikerült közben elégetni.
A legfőbb tanulság talán az lehet, hogy az amúgy a valós fejlődési folyamatokat jól leíró elméletek nem feltétlenül fejleszthetőek könnyen a központi fejlesztéspolitika eszközévé - alapvetően azért mert a gazdasági és politikai folyamatok összetettebbek, és gyakran átlépnek a fejlesztői szándékon - főleg a rosszul megfogalmazott, nem kellően kifejtett fejlesztői szándékon. Emiatt tehát érdemes mind a kutatóknak, mind a fejlesztő szakembereknek, mind pedig a politikusoknak kicsit óvatosabban közelíteni a problémákhoz:
- Bár Perroux és Porter például kifejezetten óvatosan fogalmazott elméleteik alkalmazhatóságával kapcsolatban, egyéb kutatók már nem feltétlenül, és a tágabb összefüggések figyelmen kívül hagyásával tulajdonképpen jól eladható "bölcsek köveként" kezelték a "nagyok" elméleteit.
- Hasonló összefüggéseket figyelhettünk meg a fejlesztéspolitikai szakembereknél is. Mivel nem voltak teljesen tisztában a "bölcsek köve" fogyatékosságaival, az adott gazdasági és politikai közegben túlzó célokat rendeltek a pólusprogramhoz - ezek természetesen jól eladhatóak voltak a politikusoknak, akik ezek nélkül nem biztos, hogy ráharaptak volna az elképzeléscsoportra. Emiatt minden szereplőnek tisztában kell lennie azzal, hogy a témával kapcsolatos munkássága valójában politikai eszköz is egyben, amelytől politikai "eredményeket" is várnak, és a közszereplők nem a földrajzi elméletek, vagy a közgazdászi "attól függ" mentén fogják megközelíteni a problémákat, elméleteket. A "felülről tervezés" mindkét országban azt hozta magával, hogy a szakemberek gyakran képtelenek voltak felmérni a helyi politika elvárásait és reakcióit.
- A vázolt attitűdökben természetesen látható az elképzelések és a tervek fejlődése is, Franciaországban már csak a hosszabb vizsgált időszak miatt is, erőteljes hátraarcokkal - tulajdonképpen kilengett az inga a másik irányba, és az ezzel foglalkozók új "bölcsek kövét" találtak (milliőelmélet, majd köztes megoldásként a klaszterek). Ez önmagában nem baj, inkább ott lehetett a hiba, hogy az ezzel foglalkozók ismét elmérték egy kicsit a reális célokat - ami persze akár egy szakemberi generációváltás eredménye is lehetett, amire jó példa a magyar koncepciók rövidebb, de talán "egyenesebb" fejlődéstörténete. Kezdetben itt is megvolt az "új generáció" némileg megalapozatlan lendülete, hogy aztán bő egy évtized után egy jóval körültekintőbb, komplexebb, gazdasági és politikai realitásokat jobban figyelembe vevő munkát tegyenek le az asztalra.
- Grenoble és az egyéb francia pólusok példáján tettenérhettük az "időzítési" problémát is, azaz hogy a gyakorlatban megfigyelt, "sikeres fejlődési modellt", 10-20 éves késéssel próbálják átvinni a fejletlenebb területekre - amikor a modelltérségek gyakran már a modellváltást tervezgetik annak avulása miatt. Mindez Magyarországon is megfigyelhető, bár például a leginkább Debrecen esetében megfigyelhető ellenpólusképzési kísérletnek vannak kifejezetten modern elemei is. Ahogy Franciaország esetében láthattuk (és hazánk esetében látjuk) természetesen ezeknek a fejlesztéseknek is van eredménye, de sok esetben nem elegendőek a várt látványos felzárkózáshoz, inkább csak a további leszakadást tudják megakadályozni - erre vonatkozik az a megállapítás, hogy a legtöbb esetben a regionális politika tulajdonképpen nem felzárkóztat, hanem a további leszakadást akadályozza meg.
Összességében azt láthattuk, hogy mindkét országban a célkitűzések (politikailag amúgy kívánatos) irrealitása vezetett kudarcos fejlesztői "ötletekhez", ez pedig részben a bonyolultabb, piacvezérelt, valamint a helyi politikai folyamatok nem teljes megértésére, illetve az ezt elősegíteni hivatott résztanulmányok kidolgozatlanságára vezethető vissza. (Persze a koncepcióalkotók védekezhetnek azzal, hogy a koncepció szükségképpen magasra lő, de azért nem mindegy, mennyire...)
Ezzel kapcsolatos, inkább geográfusoknak szóló tanulság, hogy a magyar koncepciók története gyönyörűen megmutatta, mire is gondolt Beluszky Pál a "főszerep átvételének nehézségeivel" - egyszerűen a társadalomföldrajzosok gazdaságelméleti hátterének gyengesége nem igazán teszi könnyűvé a komplex koncepciók önálló megalkotását (legalábbis balhé nélkül nem), megkockáztatom, hogy épp ennek felismerése fordította a magyar szakembereket egy más tudományágakból is építkező, valamivel kiérleltebb, kiegyensúlyozottabb irányba. De ha már megvan a felismerés, hogy a térségi szemlélet csak egy eleme a fejlesztéspolitikának, és a "fejlődésnek" a korábban favorizáltaknál jóval több tényezője lehet, akkor talán a jövőbeni magyar területi tervezés is sokkal reálisabb célokat és módszereket fogalmazhat majd meg.
Felhasznált források:
http://www.rkk.hu/rkk/publications/phd/egyed_ertekezes.pdf
https://regionalispolitika.kormany.hu/download/a/c9/e0000/MK14001.pdf
http://www.terport.hu/webfm_send/759
http://www.terport.hu/webfm_send/756
http://tgf.elte.hu/upload/cikkek/salamin.pdf
http://beszelo.c3.hu/cikkek/orszag-a-rajzasztalon
https://kritikaifoldrajz.hu/tag/teruletfejlesztes/
https://www.kooperation-international.de/laender/hightech-regionen/sophia-antipolis/
http://unipub.lib.uni-corvinus.hu/5556/1/VT_1995n4_5p17.pdf
https://link.springer.com/chapter/10.1007/978-981-13-1190-1_8
https://www.macrotrends.net/cities/20972/lyon/population#:~:text=The%20metro%20area%20population%20of,a%200.9%25%20increase%20from%202017.
https://core.ac.uk/download/pdf/286190067.pdf
http://acta.bibl.u-szeged.hu/30145/1/vikek_005_006_277-287.pdf
http://valasz.hu/uzlet/feltamad-a-polus-program-18571
https://csmue.wordpress.com/2021/01/19/szetszakadas-vagy-polus-program-2-0/
https://regionalispolitika.kormany.hu/teruleti-tervezes-elemzes
https://444.hu/2021/03/24/sosem-leszunk-gazdag-orszag-amig-az-allambol-elnek-a-hazai-vallalkozasok
https://g7.hu/kozelet/20210324/a-gazdagabb-fideszes-varosok-tizmilliardokkal-tobb-unios-tamogatashoz-jutnak-mint-a-szegenyebb-ellenzekiek/
